EEN MINISTER MAG ZIJN BEGROTINGSBOEKJE NIET TE BUITEN GAAN
Begrotingsvoorschriften moeten worden nageleefd
Een minister mag niet zomaar geld uitgeven of verplichtingen aangaan die het Land geld kosten. Dat geldt op grond van eigen wetgeving in Aruba, Curaçao en Sint Maarten. Dat staat overigens geheel los van eventuele aanwijzingen van het College financieel toezicht.
Alle drie de landen kennen zogeheten comptabiliteitsvoorschriften. Daarin is bijvoorbeeld vastgelegd dat de regering elk jaar een ontwerpbegroting moet maken die ter goedkeuring aan de Staten moet worden voorgelegd. De Staten hebben een zogeheten budgetrecht. Zij kunnen de begroting, die in de vorm van een ontwerp-landsverordening wordt aangeboden, goedkeuren, afkeuren of daarin wijzigingen aanbrengen. Een begroting kent ook deelbegrotingen per departement en dus per minister.
Nadat de begroting door de Staten is goedgekeurd, is elke minister bevoegd om de gelden die in zijn deel van de begroting worden genoemd te besteden overeenkomstig het daaraan gegeven doel. Overigens gaat een minister in Curaçao niet zelf de rechtshandelingen aan, zoals het sluiten van een contract, want dat doen enkele speciaal daarvoor door hem in samenspraak met de Minister van Financiën aangewezen ambtenaren. Die ambtenaren krijgen daarvoor een mandaat.
Als bijvoorbeeld een minister in Curaçao bepaalde beleidsvoornemens heeft die meer geld kosten dan in een goedgekeurde begroting beschikbaar is gesteld of betrekking hebben op een nog op te stellen begroting, dan mag de minister geen voorstellen of toezeggingen doen zonder dat eerst de Minister van Financiën hierover zijn oordeel heeft kunnen geven. De Minister van Financiën kan tegen die voornemens bezwaar maken. Laatstgenoemde minister heeft namelijk als bijzondere taak het beheer voor het algemene financiële beleid en het beheer van de gelden van het Land. Anders gezegd: hij moet er niet alleen op letten dat de voorschriften worden nageleefd, maar ook dat er tegenover de uitgaven van het Land voldoende inkomsten staan.
Het kan natuurlijk gebeuren dat een minister de regels niet in acht neemt en toch toezeggingen doet of betalingen laat verrichten die niet vallen binnen zijn deel van de goedgekeurde begroting en mogelijk zelfs zonder deze eerst binnen de regering (de raad van ministers) aan de orde te stellen. Er is zelfs een dergelijk geval voor de rechter gekomen.
In 2000 heeft de toenmalige Minister van Vervoer en Communicatie van Aruba aan Utilities N.V. (een NV van de overheid) gevraagd ruim Afl. 677.000,- te storten op de rekening van de Landsbemiddelaar ter doorbetaling aan werknemers van WEB Aruba N.V. De Minister had, zonder de vereiste wettelijke weg te volgen, met de vakbond van die werknemers een overeenkomst gesloten op grond waarvan deze betaling moest plaatsvinden. Utilities N.V. heeft het door haar betaalde bedrag verrekend met een nog openstaande schuld bij het Land Aruba. In 2003 heeft de Ministerraad, waarvan de betrokken Minister geen deel uitmaakte, besloten hem persoonlijk aansprakelijk te stellen. Die vordering is door het Gerecht in eerste aanleg van Aruba toegewezen. In hoger beroep heeft het Gemeenschappelijk Hof dat vonnis bekrachtigd (ECLI:NL:OGHNAA:2010:BO3018).
Het Hof oordeelde dat minister onrechtmatig heeft gehandeld jegens het Land door, zonder dat hij daartoe wettelijk bevoegd was, opdracht tot betaling te geven van een aan het Land Aruba toebehorend bedrag. Voorts kan deze onrechtmatige gedraging hem volgens het Hof persoonlijk worden toegerekend nu zij is te wijten aan zijn schuld. Het Hof had eerder al een maatstaf voor deze aansprakelijkheid vastgesteld. Het Hof:
“Deze maatstaf houdt in dat wanneer een orgaan van de overheid zoals een minister, zich bij de uitoefening van de hem als zodanig opgedragen taak onrechtmatig gedraagt door zijn wettelijke bevoegdheden te overschrijden, deze gedraging aan hem persoonlijk kan worden toegerekend indien zij aan zijn schuld te wijten is, dat wil zeggen: wanneer, gelet op de omstandigheden van het geval, hem persoonlijk een voldoende ernstig verwijt kan worden gemaakt. Er is op grond van het civiele recht dus geen plaats voor toerekening aan hem op de enkele grond dat een gedraging krachtens de in het verkeer geldende opvattingen voor zijn rekening komt of dat hij voor deze gedraging de politieke verantwoordelijkheid draagt. ”
Het Hof citeert vervolgens uit de Memorie van Toelichting behorende bij de Landsverordening tot wijziging van de Comptabiliteitsverordening en de Subsidieverordening instellingen van openbaar nut:
“De praktijk leert (…) dat telkenmale diverse ministers misbruik van hun bevoegdheid maken door hun (…) begrotingen te overschrijden zonder rekening te houden met de vereiste toestemming van de minister van Financiën en met veronachtzaming van de overige regels van de Comptabiliteitsverordening. Deze gang van zaken kan (…) ingrijpende en wellicht nadelige gevolgen hebben voor ’s Lands financiën indien de betreffende ministers ongeoorloofd deze praktijk voortzetten. (…) De redelijkheid staat het toe dat de betrokken minister, die zich schuldig maakt aan ongeoorloofde overschrijdingen, door de overheid persoonlijk aansprakelijk wordt gesteld voor de nadelige financiële gevolgen die door zijn toedoen tegenover derden kunnen ontstaan (…). De beredenering dient ertoe om toekomstige overschrijdingen tegen te gaan en te voorkomen dat ’s Lands financiën, bijeen gebracht door de belastingbetaler, worden aangewend om de gevolgen van het onrechtmatige optreden van een minister te dekken. ”
Een minister kan zich dus maar beter aan de comptabiliteitsvoorschriften houden. Doet hij dat niet dan loopt hij een groot risico als privépersoon aansprakelijk te worden gesteld.
Karel Frielink
(advocaat)
(2 september 2014)
.
ps 1
De feiten ken ik niet, maar mogelijk speelt een vergelijkbare kwestie in Sint Maarten (klik hier).
ps 2
Inmiddels ontving ik het vonnis van het Gerecht in Eerste Aanleg Sint Maarten van 21 augustus 2014 in de zaak van de familie Vorst tegen het Land Sint Maarten (klik hier).
Het Gerecht overweegt onder meer:
“4.10 Ook verwijst het Land naar de Clv en stelt dat deze wet dient mee te brengen dat de minister van VROMI onbevoegd was de koop aan te gaan, omdat geen begrotingspost voor deze kapitaaluitgave is gereserveerd. Dat in de begroting 2014 deze uitgave niet is opgenomen, is gemotiveerd door Vorst weersproken. Of deze post nu opgenomen is in de begroting 2014, of niet, is verder voor de geldigheid van de koop niet van belang. Artikel 41 lid 1 van de Cv (Comptabiliteitslandsverordening Sint Maarten -KF) bepaalt:
‘Behoudens het derde en vierde lid wordt over de bij de begroting toegestane bedragen beschikt door de minister die met het beheer van de betreffende functies in de begroting is belast. Met beschikken wordt bedoeld de bevoegdheid tot en het aangaan van financiële verplichtingen.’
Dit voorschrift geeft een regel van vertegenwoordiging van het Land: kort gezegd de zaaksminister is bevoegd om namens het Land civielrechtelijke overeenkomsten aan te gaan waaruit financiële verplichtingen voor het Land voortspruiten. Hieruit volgt niet dat als de minister dit voorschrift niet in acht neemt – de minister beschikt zonder de middelen, een begrotingspost, de machtiging op grond van een begrotingswet, te hebben – hij het Land niet aan een rechtshandeling bindt en evenmin dat het Land zich op nietigheid van de in strijd met dit voorschrift verrichte rechtshandeling kan beroepen. In dit verband wijst het Gerecht onder andere op HR 5 oktober 1849, W 1058 (Bourbon) en HR 22 februari 1974, AB 153, NJ 1975, 381 en noot bij HR 24 mei 1991, NJ 675, AB 693. In het aangehaalde voorschrift is de sanctie van nietigheid van de rechtshandeling ook niet opgenomen. Verzuim van de minister om de bepaling in acht te nemen brengt mee dat hij politiek ter verantwoording kan worden geroepen door de Staten, maar schending van de bepaling kan geen afbreuk doen aan de geldigheid van de civielrechtelijke rechtshandeling. (…)
4.12 Tot driemaal toe heeft de minister van VROMI immers zijn handtekening gezet onder de koop met vermelding van een koopsom van US $ 5.500.000,00. De minister van VROMI moet zich hebben gerealiseerd en geweten tegen welke koopsom het Perceel door het Land werd gekocht. Deze minister als politiek verantwoordelijke en hoeder van het algemene belang van Sint Maarten (en dat is dus niet de taak van het Gerecht zoals wel ten onrechte wordt gedacht) heeft tot driemaal toe de koop kennelijk in het algemeen belang geacht van het Land en zijn bevolking. De Staten van Sint Maarten kan de minister ter verantwoording roepen als blijkt dat de koop – bijvoorbeeld gelet op ‘s Lands financiën – desondanks onverantwoord was. Ook kan het Land de ingevolge de koop geleden schade proberen te verhalen op de handelende minister als het Land meent dat deze schade door opzet of grove schuld door hem is veroorzaakt. Schuldeisers van het Land kunnen in de toekomst in een vergelijkbaar geval naast het Land ook de handelende minister in rechte betrekken en deze handelende minister op grond van artikel 6:162 BW (en zekerheidshalve al dan niet in verbinding met artikel 3:70 BW) aansprakelijk houden om de geleden schade te vergoeden. Maar Vorst mag en kan het Land aan de koop houden en mag zijn eigen belangen behartigen door de uitvoering van de koop af te dwingen.”
ps 3
I refer to the “Opinion” of Today, The Newspaper for Country St. Maarten: Personal liability of politicians.
