WETTEN EN WETGEVINGSPROCES
Tijd voor verbeteringen?
Wetten zorgen in onze samenleving voor sturing en ordening. Ze bepalen welke bevoegdheden en verplichtingen we hebben. Ze verschaffen ons vrijheid en stellen tegelijkertijd grenzen daaraan. Wetten zijn er – zogezegd – in alle(rlei) soorten en maten.
Al eeuwen wordt er gediscussieerd over wetten, breder: over het recht, en de vraag naar het gezag daarvan. Waarom moeten we ons aan wetten houden? Waarop zijn wetten (en de daarin vastgelegde normen) gebaseerd? Ik verwijs naar een interessante studie van Shirley Robin Letwin, On the History of the Idea of Law (Cambridge University Press; reprinted 2007). En voor wie geïnteresseerd is in het ongeschreven recht verwijs ik naar mijn artikel “Maakt ongeschreven ook onbemind?”, in: Bouwen en bezinning. Regels van wenselijk en onwenselijk financieel recht (Lustrumbundel 2007 Vereniging voor Effectenrecht), blz. 107-117. Maar ik wil het hier over iets anders hebben.
Wetten ontlenen hun formele legitimatie – hun gelding – aan de democratische (bijvoorbeeld parlementaire) behandeling die aan de totstandkoming daarvan is vooraf gegaan. Met andere woorden: wetten die via de voorgeschreven procedure tot stand zijn gekomen hebben geldingskracht, moeten worden nageleefd en (door bijvoorbeeld de rechter) worden toegepast.
Maar juist met dat wetgevingsproces heb ik een beetje moeite. Veel wetten zijn uiterst gecompliceerd. De tekst daarvan wordt voorbereid door ambtenaren of andere (super)deskundigen. De ontwerpen worden voorzien van een memorie van toelichting. Doorgaans is er een adviesorgaan (een Raad van Advies, een Raad van State, soms aangevuld met andere instanties) die zich over het ontwerp en de toelichting mogen uitlaten. Een enkele keer is er ook een min of meer publieke consultatie, zodat experts uit direct betrokken maatschappelijke sectoren er ook hun licht over kunnen laten schijnen.
Maar dan. De regering biedt jaarlijks allerlei wetsvoorstellen aan aan het parlement, en de leden van het parlement (bij ons de Staten, in Nederland in de eerste plaats de Tweede Kamer) moeten zich daar dan over buigen. Maar in veel gevallen missen zij de nodige expertise om tot een afgewogen oordeel te komen. Sommige voorstellen zijn zo complex dat zelfs experts uit de wetenschap en de praktijk de grootste moeite hebben om ze goed te doorgronden.
Het parlement speelt echter in het wetgevingsproces een cruciale rol. Maar wat houdt die rol in als wordt bedacht dat op zijn best enkele parlementsleden voldoende kennis en ervaring hebben om een deel van de wetsvoorstellen redelijk tot goed te begrijpen? In de Nederlandse Tweede Kamer zie je vaak dat een hele fractie (en dan kan het om tientallen partlementsleden gaan) volledig vertrouwen op het oordeel van een expert uit hun midden: zijn oordeel wordt door de rest gevolgd. En als we geluk hebben is de betrokken expert (ook nog) een jurist.
Wetgeving is een technisch-juridisch vak. Zeker bij ons zijn er niet voldoende wetgevingsjuristen, zodat ook anderen zich aan het schrijven van wetsvoorstellen zetten. Maar het zou goed zijn als het parlement beter in staat zou zijn al die ontwerpen goed te beoordelen. Tegenwoordig zitten er echter niet zoveel juristen meer in de Staten; in de Tweede Kamer overigens ook niet. En het gaat natuurlijk ook niet enkel om een juridische toetsing. In het parlement vinden te weinig fundamentele debatten over voorstellen van wetgeving plaats, terwijl dat bij uitstek de plek is waar dergelijke debatten behoren plaats te vinden.
Wat de technische kant van wetgeving betreft, kom ik (te) vaak wet- en regelgeving tegen over de uitleg waarvan experts op fundamentele punten ernstig van mening verschillen. Teksten die onvoldoende tot uitdrukking brengen wat de wetgever nou eigenlijk heeft bedoeld. Of teksten waarvan men de bedoeling wel (of enigszins) kan achterhalen als men de tijd heeft om in historische archieven te duiken. Op dat vlak valt nog het nodige te verbeteren.
Een perfect wetgevingsproces bestaat niet. Maar ik vraag mij wel af of het niet eens tijd wordt om over mogelijke verbeteringen in dat wetgevingsproces na te denken. En over de vraag of we wel in alle gevallen naar wetgeving moeten grijpen. En wellicht moeten we ook overwegen om de komende jaren eens een stofkam door de bestaande wet- en regelgeving te halen. Gelukkig zijn er in de loop der tijd al veel wetten aangepast, maar de klus is zeker nog niet geklaard.
Karel Frielink
(2 juli 2015)
.
ps
Elke dag is een dag van bezinning, dus ook 2 juli: Felis Dia di Bandera !
